為進一步加強湖北省土地整治項目規(guī)劃設計變更管理，按照省國土整治局2013年政策調研工作方案安排，規(guī)劃計劃處對咸寧市、嘉魚縣、安陸市、鐘祥市等地進行了土地整治項目規(guī)劃設計變更調研。本次調研主要是對我省近年來國家、省級投資土地整治項目規(guī)劃設計變更，以問卷調查、走訪以及與項目實施單位、規(guī)劃設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、有關專家及項目區(qū)群眾代表座談等方式，認真開展調研，深入分析，全面了解并掌握目前土地整治項目規(guī)劃設計變更的基本情況，摸清規(guī)劃設計變更的現(xiàn)狀、特點及變更管理中存在的主要問題，并就下一步如何及時、便捷、有效地做好土地整治項目規(guī)劃設計變更工作，與調研對象交換了意見。
一、全省土地整治項目規(guī)劃設計變更現(xiàn)狀
2010年以來，我省申報規(guī)劃設計變更項目280個，其中一般變更項目240個，重大變更項目40個。從項目規(guī)劃設計變更統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我省各地實施的土地整治項目80%以上均存在不同程度的設計變更。
根據(jù)我省土地整治項目規(guī)劃設計變更實際情況，省廳多次修訂完善項目規(guī)劃設計變更管理辦法，目前各地主要依據(jù)《湖北省土地整治項目規(guī)劃設計變更管理辦法（2012年修訂）》進行規(guī)劃設計變更管理，咸寧市、荊門市等地更結合自身工作實際，制定出臺了市級土地整治項目設計變更管理辦法。
同時，省廳注重提高土地整治項目規(guī)劃設計編制的規(guī)范性和科學性，隨著項目規(guī)劃設計成果質量的逐步提高，從源頭上減少甚至杜絕設計變更的發(fā)生，近年來涉及規(guī)劃設計變更的項目個數(shù)和項目變更內容都呈逐年遞減趨勢。
二、土地整治項目規(guī)劃設計變更存在的問題及原因
從調研情況看，雖然近年來土地整治項目規(guī)劃設計成果質量逐步提高，規(guī)劃設計變更逐年遞減，變更管理逐步規(guī)范，但是在實際工作中仍存在問題，主要有以下幾點：
1、虛假變更。項目實施單位受利益驅動，以當?shù)厝罕娨蠡虍數(shù)貙嶋H情況為理由，大量減少實際工程量和建設內容。此類現(xiàn)象主要表現(xiàn)為對新建的溝、渠、路進行位移變更，利用原有的基礎設施，實施工程套取項目資金。
2、變更內容不合理或無法核實。一是隨意調整土地平整區(qū)域，甚至大幅度地調減土地平整面積；二是申請增加土地平整土方量、增加溝渠的清淤工程量等內容。
3、變更內容多。部分項目變更工程量達到工程總量的30%以上，有些項目90%以上建設內容都提出設計變更。
4、變更后減少建設任務，降低建設質量。例如將原有襯砌渠道變更為土質，取消一些應合理修建的溝、渠、路等。
5、變更建設內容不屬于土地整治資金使用范圍。例如修建蔬菜大棚，建設鄉(xiāng)級公路等。
6、變更資料質量差。由于項目管理人員不熟悉原規(guī)劃方案，加之對規(guī)劃設計變更的程序缺乏了解，導致變更資料質量不高。主要表現(xiàn)在變更請示內容不明確，變更說明不詳實，變更理由不充分，變更表格填寫不正確，圖件資料不齊全等。
產(chǎn)生上述問題的主要原因有以下幾個方面：
（一）不可預見性和自然災害損毀原因
由于國家重點工程建設需要和自然災害損毀等原因導致項目區(qū)局部或整個地塊調整，需要變更規(guī)劃設計及預算。如2005年曾都區(qū)基本農(nóng)田土地整理項目，項目申報獲批后，孝襄高速公路開始建設，橫穿項目區(qū)，占地35公頃，破壞了整個規(guī)劃設計布局，并占據(jù)了項目區(qū)部分建設范圍，需另外補充；老河口市贊陽辦事處土地整理項目，由于項目區(qū)安全得不到保障，需重新選址。
（二）測量不到位
一是現(xiàn)狀圖測量精度不高。我省2004年以前申報的部分項目是以1:10000土地利用現(xiàn)狀圖為底圖繪制現(xiàn)狀圖，加之項目從申報到實施周期很長，實施過程中發(fā)現(xiàn)項目現(xiàn)狀圖的地形地貌與實際地形地貌相差很大，需較大幅度地調整規(guī)劃設計。自2005年以來，我省土地開發(fā)整理項目要求采用實測項目現(xiàn)狀圖，但是受測量范圍廣、地形條件復雜、測量要素多以及技術設備不齊全等因素的制約，導致部分實測項目現(xiàn)狀圖質量與精度不高，達不到設計要求。
二是施工補測不到位。施工補測是把規(guī)劃設計圖上的工程建設內容在實地進行放樣定位以及測定控制高程，為下一步的施工圖設計提供依據(jù)。部分業(yè)主單位與測量單位簽訂測量合同時，未明確施工補測內容，導致施工補測不到位，規(guī)劃設計成果無法滿足施工要求。
（三）規(guī)劃設計成果不合理
1、深入現(xiàn)場不夠，設計與實地脫節(jié)。規(guī)劃設計人員沒有充分深入現(xiàn)場進行踏勘，導致設計與實地出入較大。如國家投資安陸市孛畈鎮(zhèn)土地整理項目，項目區(qū)地貌類型為丘陵，規(guī)劃設計時按平原地貌進行設計，導致項目無法實施。
2、公眾參與程序不到位，設計成果實用性差。項目規(guī)劃設計單位沒有就項目規(guī)劃方案和工程設計充分征求項目區(qū)群眾意見，未充分考慮農(nóng)民的使用成本和管理成本，導致工程設計深度不能完全解決項目區(qū)實際問題。
3、設計沒有針對性。部分規(guī)劃設計編制單位在規(guī)劃設計中，沒有考慮到各個項目的地理位置、地形條件等自然條件和群眾需求等社會條件的不同。例如：①丘陵地貌按平原申報；②不管丘陵還是平原項目，道路兩旁都設計成一溝一渠，而在耕地十分緊張的山區(qū)普遍希望設計成灌排兩用渠以節(jié)約耕地；③低丘崗地改造項目為了追求新增耕地率，過于涉及對林地進行開發(fā)，而實際施工時部分林地開發(fā)有困難。
4、設計時間較短。規(guī)劃設計單位從簽訂規(guī)劃設計合同到提交成果，規(guī)劃設計時間較短，導致項目現(xiàn)場踏勘的時間十分緊張，加之承接項目過多，技術人員無法保證，導致項目設計不充分。
（四）項目業(yè)主單位不作為
1、項目業(yè)主單位參與不夠。部分項目實施單位在規(guī)劃設計階段參與較少，專業(yè)知識欠缺，對整個項目規(guī)劃設計情況不能全面了解。
2、規(guī)劃設計審查程序有待改進。部分業(yè)主單位由于精力有限或技術力量不夠，對于部門論證意見一般只是走過場，不注重項目把關。有些過分追求線形美觀，形象工程，不考慮設計的是否科學合理。
3、項目業(yè)主單位受利益驅動，與施工單位勾結，以規(guī)劃設計深度不夠為借口，增加利潤較高的建設內容，減少或取消利潤較低的建設內容，甚至以列入“黑名單”為由，威脅設計單位編制變更資料。
（五）項目建設與農(nóng)村水利設施管理體制存在矛盾。
當前農(nóng)村的水利設計管理體制存在多元化，如大型水庫抽水要付水資源使用費，小型水庫和泵站等水利設施已經(jīng)承包給農(nóng)戶經(jīng)營，因此為節(jié)約灌溉成本，有些農(nóng)戶就以農(nóng)田周邊的坑塘收集雨水或田間排水進行灌溉，對于節(jié)水型的硬化渠道或集體泵站抽水表示不理解，后期管護工作困難大等原因，不得不在施工過程中進行變更調整。
（六）農(nóng)民期望值過高，村集體認識程度不夠。
規(guī)劃設計階段，工程的總體布局與設計形式在很大程度上尊重項目區(qū)群眾的意愿，但具體工程實施時，村與村、組與組之間的平衡，局部利益與整體利益的沖突以及對土地整治項目過高的期望值等，給項目實施帶來了一定的難度。
（七）項目周期太長，各部門缺乏統(tǒng)籌觀念。
近幾年，各部門對農(nóng)田水利設施改造工程的投入逐步加大，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水等項目實施周期短，土地整治項目實施時，部分原規(guī)劃灌溉與排水等工程已經(jīng)被其他部門的工程修建完成，導致土地整治項目發(fā)生設計變更。
（八）行政干預過多，可持續(xù)發(fā)展觀念不強。
一是項目選址，不是依據(jù)土地整治規(guī)劃，而是根據(jù)領導意圖來確定，導致部分項目不具備實施基本條件，無法施工或者實施后無法發(fā)揮工程效益。如項目區(qū)沒有水源，不具備立項條件，但是迫于領導壓力強行上馬，導致修建的溝渠成為擺設。
二是某些地方政府要求項目實施單位搭車建設與土地整治項目無關的工程建設內容，例如整修河道、修建鄉(xiāng)級公路等。例如，安陸市政府要求土地整治項目招標時，招標價下浮一定比例，將下浮節(jié)余資金用于市政府確定的新增工程變更，主要為項目區(qū)內干渠支渠的清淤硬化。咸寧市少數(shù)項目在招投標時，投標的工程量依據(jù)規(guī)劃設計確定，中標后在簽訂施工合同時，政府為了把項目個別地方打造成亮點工程，對投標的大部分工程量進行調整，以致投標工程與簽訂合同工程量不一致，造成項目重大變更。
三、土地整治項目規(guī)劃設計變更的建議與措施
在土地整治項目實施過程中，如何盡量減少規(guī)劃設計變更，做好規(guī)劃設計變更管理，應做好以下幾方面的工作：
（一）提高項目規(guī)劃設計質量，減少設計變更的發(fā)生。土地整治項目涉及的情況比較多，一是涉及建設的基本農(nóng)田面積大，從幾千到幾萬畝；二是涉及到老百姓最根本的利益；三是涉及到當?shù)氐拿耧L民俗；四是涉及建設社會主義新農(nóng)村的問題等等。這就要求規(guī)劃設計單位在進行項目規(guī)劃設計時要深入實地，認真細致地多了解項目區(qū)情況和基礎設施狀況，多征求農(nóng)民意見，盡可能地使項目規(guī)劃設計既科學合理，又符合當?shù)貙嶋H，避免過多的規(guī)劃設計變更。同時在項目規(guī)劃設計時間上應合理安排，避免因規(guī)劃設計時間不足致使設計不到位。通過提高項目規(guī)劃設計質量，從源頭上減少設計變更的發(fā)生。
（二）加強項目公眾參與度，開好設計變更論證會。
在項目規(guī)劃設計階段，積極調動群眾參與設計。例如天門市建立了鎮(zhèn)村初步設計制度，由鎮(zhèn)村根據(jù)建設需要進行初步設計，把基層組織和群眾想要做什么和國土整治項目能解決什么相結合，保證項目規(guī)劃設計科學合理、可操作性，克服設計不符實際、實施“兩張皮”現(xiàn)象，這一做法值得推廣。同時，要做好項目規(guī)劃設計方案的公示公告，確保在符合土地整治政策的情況下，盡量滿足群眾意愿。項目承擔單位在項目規(guī)劃設計變更前，應組織項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、村民小組和村民代表及有關農(nóng)業(yè)、水利等專家進行論證，由規(guī)劃設計單位負責解釋，設計變更方案及論證結論應進行公告。
（三）完善考核考評機制，提高規(guī)劃設計隊伍素質。
進一步完善對項目規(guī)劃設計單位的考核考評機制，提高設計隊伍業(yè)務水平。建議對規(guī)劃設計單位采取優(yōu)勝劣汰和獎懲機制，一方面完善對設計單位的日常與年終考核考評機制，對年終考評優(yōu)秀的規(guī)劃設計單位在項目上給予一定的獎勵，增強規(guī)劃設計單位競爭意識；另一方面，通過嚴格考評和末尾淘汰制手段，把業(yè)務能力低、責任心不強的規(guī)劃設計單位清理出土地整治市場。同時建議加大培訓力度，提高規(guī)劃設計單位技術人員業(yè)務水平，對技術人員進行網(wǎng)上備案制和考核制，嚴格控制設計人員的流動和單位名稱隨意變更。
（四）出臺相關制度標準，強化項目監(jiān)管。
一是加強規(guī)劃設計單位監(jiān)管。我省目前出臺了《土地整治項目規(guī)劃設計單位考核考評辦法》，通過規(guī)劃設計變更比例，對規(guī)劃設計單位進行考核考評，從一定意義上嚴格控制變更。但是，針對目前部分項目業(yè)主以列入“黑名單”為由，威脅規(guī)劃設計單位同意不正常變更的情況，要完善相關辦法，杜絕此類問題。二是監(jiān)理單位加強項目監(jiān)管。對項目變更方案是否能保證工程質量和建筑物安全，確保工程如期完工；變更方案是否比原規(guī)劃更為優(yōu)化，是否降低標準等，監(jiān)理人員應簽署明確的意見，并對擅自變更行為應及時上報省廳。同時項目業(yè)主單位管理人員，在項目實施管理過程中應深入項目區(qū)實地，及時掌控發(fā)生的規(guī)劃設計變更第一手資料。三是研究編制土地整治項目測量技術標準，明確測量單位職責。同時制定《土地整治項目測量單位考核考評辦法》，減少因測量不到位導致的規(guī)劃設計變更。
總之，土地整治項目具有一定的特殊性，首先是社會復雜性，由于業(yè)主主體和受益主體不一致，長遠利益和眼前利益的沖突，參與項目各方的主觀意愿不一致，項目涉及復雜多樣的主體，要求項目規(guī)劃設計方案面面俱到，其艱難不言而喻。其次是自然復雜性。一個項目小則上千畝，大則上萬畝甚至幾萬畝，合理的設計工程、組織實施是我們面臨的難題。同時，我省土地整治工作還處在一個發(fā)展階段，一些地方還存在著“重申報、輕實施；重資金、輕監(jiān)管；重數(shù)量、輕質量和生態(tài)，重內部管理、輕外部環(huán)境”等問題，資金投入不足，土地整治的利益分配機制尚未形成，因此，土地整治做好人的協(xié)調工作是減少變更的有效途徑。